O presente trabalho tem a finalidade analisar como é realizada a gestão e a fiscalização de contratos de terceirização de serviços continuados, que exige dedicação exclusiva de mão de obra nas Instituições Públicas, especificamente no Instituto Federal Goiano (IF Goiano). A metodologia adotada foi a da pesquisa aplicada, qualitativa, exploratória, bibliográfica e documental, fundamentada em referências bibliográficas e legislação pertinente, bem como em análise de processos, documentos e aplicação de questionários a servidores técnico-administrativos do IF Goiano que atuam como gestores e fiscais de contratos. Com isso, procurou-se compreender a atual forma de gestão e fiscalização de contratos de terceirização no âmbito do IF Goiano, identificar estratégias e propor meios para uma gestão e fiscalização mais eficiente.

FGV

Hamilton Mendes da Cunha – Acadêmico do mestrado profissional na Faculdade ALFA. Possui especialização em docência universitária pela Faculdade de Ciências e Educação de Rubiataba – FACER (2006) e especialização em gestão empresarial pela Universidade Estadual de Goiás (2005), bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Estadual de Goiás (2003).

Luiz Roberto Calado –  Pós-doutor pela Universidade da Califórnia em Berkeley. Doutor em finanças. mestre em Administração de Empresas e economia (FEA-USP). Professor do mestrado profissional da Faculdade ALFA.

INTRODUÇÃO

A terceirização na Administração Pública no Brasil ganhou força após a implementação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, e com a Lei 9.632, de 27 de maio de 1998, que extinguiu cargos no serviço público. Contudo, na Constituição de 1988 já havia, no artigo 37, inciso XXI, previsão para tal prática de gestão, permitindo a contratação de serviços de terceiros pela Administração Pública, desde que houvesse lei específica prevendo licitação e regras para os contratos a serem realizados. Esse dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei 8.666/93, denominada Lei de Licitações e Contratos, a qual deu início ao crescimento do número de contratos no país.

Com o Decreto Federal 2.271 de 1997, que disciplina a contratação de serviços na Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, estabeleceu-se um rol de atividades que devem ser preferencialmente executadas de forma indireta: conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações.

Em 1997, com a Instrução Normativa/MARE nº 18/97, é disciplinada a contratação de serviços a serem executados de forma indireta e contínua, celebrados por órgãos ou entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG, sendo esta instrução revogada posteriormente com a publicação da Instrução Normativa nº 2/2008 pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Percebe-se, então, que as bases legais e normativas da terceirização no âmbito da Administração Pública Federal atualmente são: Lei 8.666/93, Decreto Federal 2.271/97, Instrução Normativa nº 2/2008 – SLTI e suas alterações, além da Súmula 331 – do Tribunal Superior do Trabalho (TST) e, apesar de não se constituir em norma, devem ser considerados também os entendimentos constantes das deliberações do Tribunal de Contas da União – TCU.

No âmbito da Administração Pública Federal, foi a Instrução Normativa 02/2008 (BRASIL, 2012d) da (SLTI/MPOG) que dispôs sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços de terceirização de mão de obra, continuados ou não, por órgãos ou entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG, estabelecendo medidas e diretrizes que visam uniformizar a gestão e fiscalização dos contratos de terceirização. Posteriormente, editou-se a Instrução Normativa 3/2009 – MPOG/SLTI, a qual trouxe novas medidas que a administração poderá usufruir para preservar os direitos trabalhistas da mão de obra contratada, melhorando, assim, o desempenho da fiscalização desses contratos.

Com ênfase na preocupação da Administração Pública, com eventuais responsabilizações subsidiárias dos direitos dos funcionários terceirizados, foi publicada em 26 de dezembro de 2013 a Instrução Normativa n° 6/SLTI, também exposta no ministério do Planejamento e Gestão, alterando a Instrução Normativa n° 2/2008/SLTI, principalmente no quesito gestão e fiscalização de contratos. Definiu-se, a partir de então, especificações quanto à função do gestor juntamente com o fiscal de contratos, trazendo, ainda, uma nova interpelação em relação ao papel do fiscal, que agora passa a ser fiscal técnico ou fiscal administrativo.

Ressalta-se que a Instrução Normativa nº 6/ SLTI acrescenta o anexo IV à Instrução Normativa nº 02/2008, chamado de Guia de Fiscalização dos Contratos de Prestação de Serviços com Dedicação Exclusiva de Mão de Obra, constituindo-se, assim, o principal instrumento normativo que possui, de forma materializada e objetiva, informações e ferramentas que norteiam o acompanhamento da execução dos contratos de terceirização no âmbito da Administração Pública.

Neste contexto o desafio é terceirizar com segurança e legalidade, garantindo, além da eficiência, a qualidade nos serviços contratados. Assim, a gestão e a fiscalização de contratos têm um papel relevante, pois a falta de acompanhamento ou mesmo o acompanhamento inadequado na execução de um contrato implicará a falta de eficiência e eficácia da contratação.

A metodologia usada para este estudo foi a pesquisa bibliográfica na literatura já existente, da análise da legislação que rege a terceirização na Administração Pública. Dessa forma, esta pesquisa é de natureza qualitativa, caracterizada pela busca da compreensão da inserção da terceirização nas organizações e como devem ser a gestão e a fiscalização de contratos de terceirizados, no âmbito da Administração Pública.

Gestão e Fiscalização dos Contratos de Terceirização na Administração Pública

Percebe-se que os atos normativos que disciplinam as contratações de serviços terceirizados na Administração Pública, em sua essência, buscam o desenvolvimento de uma cultura voltada para a formalização, o registro e a negociação, dentro dos limites estabelecidos no contrato, para exigência do cumprimento do que está pactuado.

O controle administrativo fica sempre a cargo da administração, ainda que as partes silenciem a respeito na redação de suas cláusulas. É um dos poderes inerentes à Administração, e, por isso mesmo, implícito em toda a contratação. (MEIRELES, 2006, p. 211)

Portanto, deduz-se que, para um bom gerenciamento dos contratos, deve ser eliminada a cultura que tende a valorizar a informalidade e as relações pessoais. No artigo 67 da Lei 8.666/93 identifica-se essa premissa:

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

Nota-se que o legislador foi categórico quando afirma que “a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada”, expressando uma ordem, obrigação ou dever. De igual modo, ele não limitou o instrumento legal a um contrato apenas ou poucos contratos, pelo contrário, estendeu a todos os contratos, tanto de serviços quanto de aquisição de produtos celebrados pela Administração Pública.

A instrução normativa n.º 02/2008 também determina, em seu artigo Art. 31, a necessidade do acompanhamento dos contratos celebrados pela Administração Pública:

Art. 31.  O acompanhamento e a fiscalização da execução do contrato consistem na verificação da conformidade da prestação dos serviços e da alocação dos recursos necessários, de forma a assegurar o perfeito cumprimento do contrato, devendo ser exercido pelo gestor do contrato, que poderá ser auxiliado pelo fiscal técnico e fiscal administrativo do contrato. (Redação dada pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013.)

Outro instrumento legal que menciona a necessidade de fiscalizar os contratos celebrados pela Administração Pública é o Decreto nº 2.271/97, que estabelece em seu art. 6º:

Art. 6º A administração indicará um gestor do contrato, que será responsável pelo acompanhamento e fiscalização da sua execução, procedendo ao registro das ocorrências e adotando as providências necessárias ao seu fiel cumprimento, tendo por parâmetro os resultados previstos no contrato.

Depois de contextualizada a necessidade legal do acompanhamento dos contratos, buscou-se, neste trabalho, descrever a forma ideal de gerenciamento dos contratos de terceirização na Administração Pública, destacando, para tanto, os papéis dos gestores e dos fiscais de contrato.

Dessa forma, identifica-se que o gestor ou o fiscal de contratos é um funcionário da Administração, designado pelo dirigente máximo do órgão para acompanhar a execução do contrato. Jessé Torres Pereira Júnior, discutindo as figuras do gestor e do fiscal dos contratos administrativos, faz a seguinte distinção:

Então, o fiscal a que se refere o art. 67 da Lei nº 8.666/93 na nossa organização administrativa é o servidor que vai a campo, é o que está diariamente na obra, é o que está verificando como se executam os serviços de limpeza, conservação, manutenção ou vigilância; já o gestor está preocupado com outro nível de acompanhamento e exatamente por isso pode ser gestor de mais de um contrato porque tem que ter a visão do sistema – contratos que se reúnem por afinidade de objeto. Assim é possível ter 5, 6, 10 contratos de limpeza e conservação todos com o mesmo gestor, mas cada um deles com o seu fiscal, porque dificilmente um fiscal vai dar conta de acompanhar o dia a dia da execução de mais de dois contratos. (PEREIRA JÚNIOR, 2007, p. 198)

O gestor é o profissional que acompanha e toma as decisões sobre a administração do negócio, enquanto o fiscal tem sua atividade focada na função de produzir informações para o gestor. Assim, vale salientar que o agente encarregado dessas funções tem sobre si responsabilidade sobre o objeto a respeito do qual é fiscalizado e/ou gerido, podendo vir a ser responsabilizado administrativamente, em casos nos quais fique comprovada sua inadvertência ou imperícia, pelo que roga a Lei de Improbidade Administrativa. Ressalta-se o disposto na Lei n° 8.666/93:

Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos desta lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se às sanções previstas nesta Lei e nos regulamentos próprios, sem prejuízo das responsabilidades civil e criminal que seu ato ensejar.

A instrução normativa 02/2008, após sua atualização pela Instrução Normativa nº 06, de 23 de dezembro de 2013, no art. 31, distingue três agentes no processo de acompanhamento da execução dos contratos:

I – Gestor do contrato: servidor designado para coordenar e comandar o processo da fiscalização da execução contratual; (Incluído pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013)

II – Fiscal técnico do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do contrato quanto à fiscalização do objeto do contrato; e (Incluído pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013)

III – Fiscal administrativo do contrato: servidor designado para auxiliar o gestor do contrato quanto à fiscalização dos aspectos administrativos do contrato. (Incluído pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013)

Complementa ainda:

[…]
  • 3º A fiscalização dos contratos, no que se refere ao cumprimento das obrigações trabalhistas, deve ser realizada com base em critérios estatísticos, levando-se em consideração falhas que impactem o contrato como um todo e não apenas erros. (Incluída pela Instrução Normativa nº 6, de 23 de dezembro de 2013)

As alterações introduzidas pela Instrução Normativa nº 06, de 23 de dezembro de 2013, estabeleceram métodos de fiscalização de contratos mais eficientes, além de também, fornecer maior segurança e assertividade nos critérios de habilitação técnica, econômica, financeira e jurídica.

As atribuições elencadas deverão ser compartilhadas entre o fiscal técnico e o fiscal administrativo, de forma que o fiscal técnico tenha suas atribuições voltadas à fiscalização do objeto do contrato, enquanto o fiscal administrativo fica a cargo da fiscalização dos aspectos administrativos do contrato, estando ambos sob a direção e supervisão do gestor do contrato

Ressalta-se que essas alterações agregam recomendações feitas pelo Tribunal de Contas da União, no Acórdão n° 1.214/2013 – Plenário, o qual teve como objetivo mostrar aos gestores públicos elementos suficientes para minimizar o risco e fornecer instrumentos para reduzir eventual prejuízo decorrente da responsabilidade subsidiária trabalhista que possa ser atribuída à administração tomadora de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra. Constituindo assim, o principal instrumento normativo que possui, de forma materializada e objetiva, informações e ferramentas que norteiam o acompanhamento da execução dos contratos de terceirização no âmbito da Administração Pública.

Assim, em síntese, a Instrução Normativa nº 06, de 23 de dezembro de 2013, estabelece algumas competências aos gestores e fiscais de contratos das quais destacamos:

Tabela 1 – Competências dos gestores e fiscais de contratos
Elaborada pelos autores

1.1.Fatores relacionados ao acompanhamento da execução dos contratos

Para esse diagnóstico, utilizou-se de questionário aplicado a 27 servidores do Instituto Federal Goiano que atuam no acompanhamento de contratos, sendo 8 gestores e 19 fiscais, em um universo de 41 servidores que atuam com contratos. Consideram-se variáveis relacionadas ao acompanhamento da execução dos contratos, incluindo conhecimento dos fiscais quanto ao seu papel, motivação, ferramentas e procedimentos utilizados no processo de acompanhamento dos contratos, sendo que, das variáveis oferecidas, o respondente poderia marcar quantas desejasse.

O primeiro questionamento procurou identificar quais as atividades praticadas enquanto fiscal, conforme a tabela 2.

Tabela 2 – Atividades praticadas enquanto fiscal

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Observa-se que apenas 32%, 6 servidores, responderam que conhecem em detalhes o objeto do contrato conforme especificado em edital. Destaca-se que a tarefa básica de conferir NF/fatura é realizada por todos, mas a grande maioria, 13 pesquisados, desconhece o teor completo do edital.

Em relação às motivações para preenchimento do relatório de acompanhamento e atestado de execução do contrato mensalmente, obteve-se o seguinte resultado:

Tabela 3 – Meio utilizado para comunicar irregularidades na execução do contrato

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Percebe-se que apenas 5% dos servidores (1 servidor) faz registro formal de alguma ocorrência. Os outros 95% realiza contato direto com a empresa, sendo que 47% faz contato com o setor de contratos do IF Goiano e 37%, com a empresa com pessoa diferente do preposto; 32% utilizam-se de outros meios para contatar a empresa.

A Tabela 4 identifica quais as motivações para o preenchimento do relatório de acompanhamento e atestado de execução do contrato mensalmente.

Tabela 4 – Motivação para preenchimento do relatório de acompanhamento mensal

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Percebe-se que 89% dos pesquisados (17 servidores) responderam que preencher o relatório de acompanhamento e atestado de execução do contrato mensalmente é uma oportunidade para relatar se a empresa cumpre ou não com as cláusulas contratuais previstas e, por consequência, para que possa ser penalizada no caso de descumprimento; 11% consideram fundamental apresentar o relatório mensal, pois isso o resguarda legalmente enquanto fiscal do contrato.

Indagados sobre a existência de alguma dificuldade no exercício da função de fiscal, evidenciou-se que a maior parte dos fiscais tem dificuldade em compatibilizar o trabalho rotineiro com as atividades de fiscalização, paralelamente à falta de treinamento e capacitação para desempenho da função, conforme se vê na Tabela 5.

Tabela 5 – Dificuldades encontradas no exercício da função de fiscal

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Não constitui dificuldades para a maioria dos fiscais entrevistados o estabelecimento de parceria com a empresa contratada e a ausência de instrumentos que viabilizem a análise dos itens que devem ser objeto de fiscalização.

Após o diagnóstico realizado junto aos fiscais de contratos, foi ainda realizada uma entrevista estruturada com 8 gestores dos contratos do Instituto Federal Goiano. O foco principal da entrevista foi relacionado à percepção dos gestores quanto aos papéis e atribuições, tanto dos gestores quanto dos fiscais. Os principais segundo os gestores são:

  1. a) acompanhar os períodos de vigências e prorrogações;
  2. b) acompanhar a necessidade de aditivos nos contratos;
  3. c) orientar os fiscais e coordenar suas ações;
  4. d) formatar os contratos;
  5. e) acompanhar as planilhas de faturamento;
  6. f) verificar possíveis irregularidades na execução do contrato.

Quanto ao conhecimento dos gestores em relação às atribuições dos fiscais, a maioria afirmou que os fiscais possuem as seguintes atribuições:

  1. a) acompanhar a execução dos contratos;
  2. b) informar aos gestores possíveis irregularidades;
  3. c) conferir a nota fiscal para pagamento;
  4. d) atestar a capacidade de a contratada prorrogar seu contrato ou não;
  5. e) conferir se os direitos trabalhistas dos funcionários das terceirizadas estão sendo cumpridos;
  6. f) preencher ficha de acompanhamento mensal.

DISCUSSÃO, ANÁLISE E AVALIAÇÃO DOS DADOS

Pesquisa realizada com os fiscais de contratos

Utilizou-se como coleta de dados o questionário com perguntas fechadas, e o universo de amostra foram todos os servidores que atuam com contratos terceirizados do Instituto Federal Goiano, perfazendo uma amostra de 19 (dezenove) servidores aptos a responder o questionário. Utilizou-se da entrevista estruturada junto aos gestores de contratos dos campi pesquisados com a participação de todos os gestores, perfazendo um total de 8 aptos a responderem as perguntas da entrevista.

Tanto a aplicação dos questionários aos fiscais quanto a realização da entrevista aos gestores foram realizadas dia 1° de outubro de 2015, na Reitoria do IF Goiano, por ocasião da realização de uma reunião para alinhamento de procedimentos para gestão e fiscalização de contratos.

Para fins de tratamento dos dados, considerou-se os Campi do IF Goiano, de Ceres, Morrinhos, Iporá, Reitoria, Rio Verde e Urutaí, pois a gestão dos contratos relacionados aos novos campi de Campos Belos, Posse e Trindade é feita pela Reitoria. Do campus avançado de Hidrolândia é realizada pelo campus Morrinhos e os campi avançados de Ipameri e Catalão são geridos pelo campus de Urutaí.

Perfil dos entrevistados

Buscou-se com essas perguntas levantar dados pessoais dos servidores que atuam na fiscalização dos contratos

Gráfico 1 – Sexo dos participantes da pesquisa

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

São do sexo masculino 11 (onze) servidores representando 58% do total. Isso demonstra uma menor participação do sexo feminino, podendo ser fonte de outra pesquisa essa informação, ou seja, o porquê de menos mulheres participarem do processo.

Gráfico 2 – Faixa etária dos participantes da pesquisa

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

63% ou seja 12 (doze) servidores estão na faixa etária entre 36 e mais de 41 anos e apenas 11% possuem menos de 24 anos. Não foi objetivo da pesquisa levantar o porquê de tão poucos jovens atuarem nessa área, sendo também um assunto convidativo para outra pesquisa.

Tabela 6  – Formação acadêmica dos participantes da pesquisa

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Percebe-se que, apesar do cargo exigir no mínimo o ensino médio completo, observa-se que 79% dos servidores possuem curso superior e 74% uma pós-graduação.

Gráfico 3 – Tempo de instituição dos participantes da pesquisa

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Percebe-se que 63% dos servidores que atuam com contratos possuem menos de 10 anos de instituição e 37% acima de 10 anos. Pode-se deduzir que não há a exigência de uma experiência longínqua para ocupar a função.

Gráfico 4 – Campus de lotação dos participantes da pesquisa

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

O campus Ceres possui o maior número de servidores atuando nessa função, com um total de 32% correspondendo a 6 servidores, maior mesmo que o campus da reitoria; porém, o campus de Iporá possui o menor, apenas 1 servidor ocupando essa função.

Gráfico 5 – Cargo dos participantes da pesquisa

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Esta análise é muito importante porque pode-se perceber que 63% dos respondentes ocupam outro cargo, e nenhum o cargo de fiscal de contratos terceirizados, merecendo aqui um questionamento se não há a necessidade de se criar um cargo exclusivo para essa função de fiscal de contratos.

Fatores relacionados a nomeação para a função de fiscal de contratos

Neste tópico do questionário buscou-se levantar informações quanto aos meios para nomeações para exercer a função de fiscal de contratos.

Gráfico 6 – Como tomou conhecimento da nomeação para fiscal

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

 

Nesta questão é importante observar que 42% dos nomeados responderam que outros meios foram utilizados para comunicar a nomeação, ou seja, não tiveram uma comunicação prévia.

Gráfico 7 –  Havia sido nomeado fiscal anteriormente?

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

89% dos servidores, ou seja 17, responderam que não exerceram essa função anteriormente e apenas 11%, ou 2 servidores, já haviam exercido essa função anteriormente.

Gráfico 8 – Conhecimento da legislação sobre fiscalização

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Apenas 16% dos servidores, ou seja 3, responderam que conhecem bem a função de fiscal de contratos; 74% conhecem pouco e 11% não conhecem. É importante ressaltar que não se levantou quantitativamente o nível de conhecimento dos entrevistados.

Pode-se diferir pelas respostas que não há uma diretriz que oriente a nomeação de servidores para essa função.

Gráfico 9 – Capacitação e/ou orientação quando da nomeação

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Na pesquisa, 11 servidores responderam que receberam algum tipo de capacitação, ou seja 58%, mas 42% afirmaram que não receberam. Esse número é bem expressivo tratando-se de uma função de grande complexidade.

Fatores relacionados ao acompanhamento da execução dos contratos

Buscou-se nesse tópico do questionário verificar o conhecimento dos fatores relacionados ao acompanhamento da execução dos contratos, incluindo conhecimento dos fiscais quanto ao seu papel, motivação, ferramentas e procedimentos utilizados no processo de acompanhamento dos contratos, sendo que, das variáveis oferecidas, o respondente poderia marcar quantas quisesse.

O primeiro questionamento procurou identificar quais as atividades praticadas enquanto fiscal, conforme a tabela 7.

Tabela 7 – Atividades praticadas enquanto fiscal

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Observa-se que apenas 32%, ou seja, 6 servidores, responderam que conhecem em detalhes o objeto do contrato conforme especificado em edital. E o mais importante foi levantar que a tarefa básica de conferir NF/Fatura todos realizam, mas a grande maioria, ou seja 13, desconhecem o teor completo do edital. Assim, aqui é importante ressaltar a necessidade de preparar melhor os servidores para atuarem ou criar um procedimento de execução de atividades da função para que aja padronização na realização das atividades.

Em relação às motivações para preenchimento do relatório de acompanhamento e atestado de execução do contrato mensalmente, obteve-se o seguinte resultado.

Tabela 8 – Meio utilizado para comunicar irregularidade na execução do contrato

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Percebe-se que apenas 5% dos servidores, ou seja apenas 1, fazem registro formal de alguma ocorrência; os outros 95% fazem contato direto com a empresa, sendo que 47% fazem contato com o setor de contratos do IF Goiano e 37% fazem contato com a empresa com pessoa diferente do preposto. Trinta e dois por cento utilizam-se de outros meios para contatar a empresa.

A tabela n.º 9 identifica quais as motivações para o preenchimento do relatório de acompanhamento e atestado de execução do contrato mensalmente.

Tabela 9 – Motivação para preenchimento do relatório de acompanhamento mensal

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Percebe-se que 89% ou seja 17 servidores, responderam que preencher o relatório de acompanhamento e atestado de execução do contrato mensalmente é uma oportunidade para relatar se a empresa cumpre ou não com as cláusulas contratuais previstas, e, por consequência, para que possa ser penalizada no caso de descumprimento. E 11% consideram fundamental apresentar o relatório mensal, pois isso o resguarda legalmente enquanto fiscal do contrato.

Gráfico 10 – Verificação quanto ao cumprimento das obrigações trabalhistas

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Verifica-se que 74% ou seja 14 servidores, verificam se a terceirizada está cumprindo com suas obrigações trabalhistas, porém percebe-se que 26% não o fazem, representando um risco na gestão de contratos.

Gráfico 11 – Conhecimento sobre penalidades aplicadas a contratadas

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Na pesquisa, 74% dos servidores afirmaram ter conhecimento de penalidades para a empresa contratada quando não há o cumprimento de cláusulas contratuais e 26% desconhecem se há penalidades quando do descumprimento de cláusulas contratuais.

Indagados sobre a existência de alguma dificuldade no exercício da função de fiscal, evidenciou-se que a maior parte dos fiscais tem dificuldade em compatibilizar o trabalho rotineiro com as atividades de fiscalização, seguido da falta de treinamento e capacitação para desempenho da função, conforme se vê na tabela n.º 10.

Tabela 10 – Dificuldades encontradas no exercício da função de fiscal

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Dificuldade em estabelecer parceria com a empresa contratada e ausência de instrumentos que viabilizem a análise dos itens que devem ser objeto de fiscalização não constituem dificuldades para a maioria dos fiscais entrevistados.

O Gráfico a seguir reflete a realidade quanto à existência de um manual que oriente o trabalho dos fiscais.

Gráfico 12 – Existência de manual para auxiliar nas atividades de fiscalização

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Dos servidores, 63% responderam que não existe um manual que o oriente na execução de suas atividades como fiscal de contratos. Isso é preocupante, uma vez que tal função precisa de orientações técnicas e específicas tamanha sua complexidade. Em observação feita in loco e na entrevista realizada com os gestores de contratos, verificou-se que somente o campus Rio Verde possui uma orientação para os fiscais de contratos, enquanto que os demais respondentes, quando afirmam a existência de um manual, é que utilizam alguma orientação de materiais recebidos em treinamentos realizados. Não existe no âmbito do IF Goiano, um Manual de Gestão de Fiscalização de Contratos elaborado institucionalmente.

Indagados sobre qual motivo de não se ter um manual, 53% dos servidores apontam a falta de iniciativa na elaboração do manual. Porém, a informação mais importante nesse questionamento foi a abstenção na resposta, pois 47% não responderam a essa questão, ou seja, 9 servidores.

Gráfico 13 –  Ingerência do contratante em relação ao empregado da contratada

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Dos respondentes, 42% afirmaram não haver ingerência na relação entre o contratante e os empregados da contratada. Mas quando há ingerência, citaram como exemplo a falta de comunicação e falta de acompanhamento das atividades in loco.

Gráfico 14 – Sistema Integrado de Gestão dos contratos

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

61% afirmaram não haver um sistema integrado de Gestão, no qual os fiscais possam acompanhar a execução dos contratos, e 39% disseram que sim, mas não apontaram qual.

Fatores relacionados ao planejamento da contratação

Procura-se verificar nesta diretriz se o fiscal de contratos participa do planejamento quando da contratação de empresas terceirizadas, que envolve os estudos técnicos preliminares à contratação, passando pela elaboração do termo de referência até a homologação da licitação.

Gráfico 15 – Sistema Integrado de Gestão dos contratos

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

63% responderam que não participaram do planejamento para a contratação de serviços terceirizados e apenas 16% responderam que participam sempre. É importante observar o porquê de 12 servidores que atuam com essa função nunca terem participado do planejamento para contratação de terceirizados.

Gráfico 16 – Nível de eficiência e eficácia na execução dos contratos.

Fonte: Dados da pesquisa, 2015

Percebe-se que 56% dos entrevistados consideram muito importante a mudança no modelo de aferir sua eficiência e eficácia na execução dos serviços terceirizados, e apenas 17% responderam que não há necessidade de mudança.

Entrevista com os gestores.

A segunda ferramenta utilizada para o levantamento de informações que contribuem para a formatação deste trabalho foi a entrevista estruturada, que Lakatos e Marconi (1985) a definem como “a observação sistemática que também pode ser denominada controlada e planejada. Este tipo de entrevista é usado como instrumento para a coleta de dados. É realizada sob controle para responder aos objetivos planejados”. O pesquisador deve ter clareza quanto aos seus objetivos, por isso deve ser planejada e sistematizada antecipadamente.

Foram entrevistados todos os gestores de contratos do Instituto Federal Goiano, em total de 8, sendo eles o gestor titular dos campi Morrinhos, Reitoria, Rio Verde e Urutaí e os gestores titulares e suplentes dos campi de Ceres e Iporá. Buscou-se na entrevista levantar informações que corroborassem as informações já obtidas tanto no referencial teórico quanto com os fiscais de contratos com o objetivo de trazer possíveis dados que pudessem evidenciar a realidade da gestão de contratos na instituição.

O primeiro questionamento foi em relação a quantos e quais contratos o IF Goiano possui atualmente com terceirizados. Segundo os gestores, hoje estão com 42 contratos terceirizados nas áreas de copa e cozinha, motorista, recepção, limpeza, telefonista, portaria e vigilância. Alguns campi possuem contratos com serviços especiais como de vaqueiro, auxiliar de campo e apoio operacional.

O segundo questionamento foi quanto ao início dos contratos terceirizados. De acordo com os gestores, teve início com a terceirização da limpeza em 2004, sendo que em alguns campi foi somente a partir de 2010, e os mais recentes já começam com contratos com terceirizados principalmente nas áreas de limpeza, motorista e vigilância.

No terceiro questionamento o objetivo era levantar quantos funcionários terceirizados atualmente estão locados. Segundo os gestores hoje há 468 funcionários nas empresas com contratos com a instituição.

Na quarta pergunta o objetivo era verificar por quantos contratos cada gestor era responsável. Verificou-se que cada gestor tem responsabilidade sobre todos os contratos com seu campus de lotação, sendo que cada contrato possui um fiscal titular e um substituto.

A quinta pergunta, era verificar quais eram as principais atribuições de um gestor de contratos. As principais segundo os gestores são:

  1. a) acompanhar os períodos de vigências e prorrogações;
  2. b) acompanhar a necessidade de aditivos nos contratos;
  3. c) orientar os fiscais e coordenar suas ações;
  4. d) formatar os contratos;
  5. e) acompanhar as planilhas de faturamento;
  6. f) verificar possíveis irregularidades na execução do contrato.

Na sexta pergunta, quando questionados sobre quantos fiscais sob sua gestão, a maioria afirmou que foi designado um fiscal e um substituto para cada contrato, porém 1 gestor não soube informar.

Na sétima pergunta o objetivo era verificar se os gestores conheciam as atribuições dos fiscais, e a maioria afirmou que os fiscais possuem as seguintes atribuições:

  1. a) acompanhar a execução dos contratos;
  2. b) informar aos gestores possíveis irregularidades;
  3. c) conferir a nota fiscal para pagamento;
  4. d) atestar a capacidade da contratada prorrogar seu contrato ou não;
  5. e) conferir se os direitos trabalhistas dos funcionários das terceirizadas estão sendo cumpridos;
  6. f) preencher ficha de acompanhamento mensal.

A oitava pergunta foi sobre o controle e acompanhamento do cumprimento das obrigações trabalhistas. Segundo os gestores essa função é do fiscal e é feita por amostragem.

Na nona pergunta o objetivo era verificar se é oferecido treinamento para os fiscais de contratos. 1 gestor afirmou que não há treinamento, 3 afirmaram que raramente recebem, 3 têm treinamentos pontuais e 1 afirmou que é disponibilizado curso de capacitação no início de atuação do servidor como fiscal.

Todos os gestores afirmaram na décima pergunta que o instrumento usado para acompanhamento dos contratos é a ficha de acompanhamento, que é preenchida mensalmente.

Na décima primeira pergunta o objetivo era perceber se os fiscais fazem uso correto do instrumento de acompanhamento de contratos. Segundo os gestores nem todos os fiscais preenchem corretamente essa ficha ou a preenchem de forma sucinta omitindo informações.

Na décima segunda e última pergunta o objetivo era perceber como o feedback das informações coletadas pelos fiscais é trabalhado. Segundo os gestores, mesmo com o preenchimento da ficha de acompanhamento, quando é detectada alguma irregularidade, não há uma punição eficaz, apenas no máximo a suspensão do pagamento da nota fiscal.  Por outro lado, não há uma recompensa ou incentivo para a empresa que cumpre com o contrato.

ATUAÇãO DOS GESTORES E FISCAIS DE CONTRATOS E AS FERRAMENTAS UTILIZADAS

Atuação dos gestores e fiscais

Verificou-se através da pesquisa aplicada que a atuação dos fiscais e gestores de contratos, no âmbito do IF Goiano, ocorre de forma conjunta, há harmonização e ao mesmo tempo uma diferenciação entre o papel dos gestores e fiscais de contratos. Identificou-se a desagregação das funções de gestão com a de fiscalização dos contratos, sendo a gestão caracterizada como um serviço mais geral, abrangendo todos os contratos, e a fiscalização como um trabalho mais pontual, exclusivo a cada contrato.

Atuação dos gestores de contratos

Percebe-se que, do ponto de vista de concepção, ideologia e formalização dos processos, a gestão dos contratados no âmbito do IF Goiano caracteriza-se como trabalho de gerenciamento de todos os contratos, de nível mais estratégico e tático, há designação formal de gestores de contratos em todos os campi e Reitoria, com exceção dos campi avançados, nas cidades de Catalão, Cristalina, Ipameri e Hidrolândia. Por se tratar de campi avançados, a gestão dos contratos é realizada por servidores lotados nos campi que os implementaram, sendo designado para atuarem nestes somente os fiscais; e também nos novos campi – Campos Belos, Posse e Trindade – a gestão dos contratos ainda é feita pela Reitoria.

Atuação dos fiscais de contratos

Percebeu-se que as atividades de fiscalização dos contratos, exercida no âmbito do IF Goiano, têm se aperfeiçoado nos últimos anos, A figura do fiscal com as características de acompanhar e fiscalizar a atuação dos contratos no cumprimento das obrigações contratuais, conforme dispõe os arts.58, inciso III e o art.67, caput, ambos da Lei nº 8.666/93, tem se tornado uma prática habitual.

Observou-se que os fiscais na grande maioria acompanham e presenciam o andamento dos trabalhos na fase de execução dos contratos, em nível operacional. Porém, constatou-se que, embora ocorra um acompanhamento pontual, nem todos os fiscais mantêm formalizado um cronograma, um método ou um sistema que possibilite a objetivação da sua atuação ou a formalização de sua presença no local da execução operacional dos contratos.

Não se verificou disseminada a prática de se anotarem em expediente próprio as irregularidades encontradas, as providências determinadas, os incidentes verificados e o resultado dessas medidas. Evidencia-se a necessidade de melhor difundir essa prática aos atuais fiscais. Conforme exposto na tabela 4, atividade 1, apenas 53% dos fiscais respondentes adotam a prática de anotar em local próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

Quanto ao meio utilizado pelos fiscais para comunicar qualquer irregularidade em relação à execução do contrato, constatou-se que em 95% dos casos é realizado contato direto com a contratada, por intermédio do preposto, recomendando medidas saneadoras. Em apenas 5% dos casos de se ter alguma ocorrência, é realizado registro formal, conforme a tabela 5, página 47.

Evidencia-se que são poucos os casos em que os fiscais procedem com os devidos registros das ocorrências. Não foi possível mensurar durante a pesquisa se essas ocorrências não formalizadas são casos de ocorrências rotineiros, que não necessitam de formalização. Portanto, relata-se a necessidade de se verificar se todos os casos de ocorrências ou infrações, suscetíveis de aplicação de pena pecuniária ou de rescisão contratual, estão sendo devidamente formalizadas e encaminhadas aos gestores.

Ferramentas utilizadas

Verificou-se que não há uma ferramenta, um método ou um sistema institucionalizado para o gerenciamento dos contratos no âmbito do IF Goiano. Em cada campus, os gestores e fiscais criam suas ferramentas de trabalho, de acordo com suas conveniências e interpretações dos atos normativos que regem o trabalho de gestão e fiscalização dos contratos. Contudo, evidencia-se que no processo de gestão e fiscalização foi possível identificar, mesmo que de forma não institucionalizada e padronizada, o uso de diversas ferramentas que possibilitam a materialização e a objetividade do acompanhamento da execução dos contratos, tanto pelos fiscais quanto pelos gestores.

Quanto a ferramentas que possibilitam mensurar o grau de eficiência e eficácia dos terceirizados, observou-se que, por ocasião da prorrogação do prazo de vigência de alguns contratos, é aplicado um questionário aos usuários do serviço com o intuito de perceber o nível de qualidade do serviço. Nas respostas obtidas pela questão 20 do questionário aplicado aos fiscais, dados mostrados no Gráfico 21, evidenciou-se a necessidade de aprimoramento dessas ferramentas, quando 56% responderam que consideram muito importante a mudança do atual modelo (forma) que possa mensurar o seu nível de eficiência e eficácia na execução dos serviços de terceirização de mão de obra.

Contudo, percebe-se crescente a cultura que tende a desvalorizar a informalidade e as relações pessoais. Identificou-se o desenvolvimento de uma cultura pautada pelas premissas da negociação dentro dos limites do estabelecido, registrando e exigindo o cumprimento do que está estabelecido nos contratos.

SUGESTÕES DE UM MODELO DE GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS PARA IF GOIANO

Uma vez discorrido sobre a atual metodologia de gestão de contratos com terceirizados, evidenciado como é a atuação dos gestores e fiscais de contratos, bem como as ferramentas por eles utilizadas no processo de acompanhamento dos contratos de terceirização de mão de obra no IF Goiano, passaremos às propostas que julgamos inerentes a um modelo de gestão e fiscalização de contratos para o IF Goiano.

Inicialmente destaca-se falta de padronização da estrutura organizacional, no que se refere ao departamento encarregado do acompanhamento da execução dos contratos. Dada a importância do efetivo acompanhamento para a eficiência dos serviços contratados, sugere-se maior atenção no sentido de padronização dos organogramas, com vistas a maior valorização desses setores.

Oliveira (2011), assim define estrutura organizacional:

Estrutura organizacional é o instrumento administrativo resultante da identificação, análise, ordenação e agrupamento das atividades e dos recursos das empresas, incluindo os estabelecimentos dos níveis de alçada e dos processos decisórios, visando ao alcance dos objetivos estabelecidos pelos planejamentos das empresas. (OLIVIERA, 2011, pag. 12).

Destaca-se que o processo de acompanhamento da execução dos contratos, que devem ser desenvolvidos em uma unidade organizacional, parte da estrutura organizacional, a qual em tese deve ser estruturada pretendendo a otimização do processo administrativo, com vistas à eficiência e eficácia, objetivando o alcance das finalidades anteriormente estabelecidas, principalmente no planejamento estratégico.

Assim, para que o fluxograma do processo de acompanhamento dos contratos seja devidamente implementado, sugere-se que os organogramas sejam adequados para seguinte estrutura organizacional, tanto na Reitoria quanto nos campi:

Diretoria de Administração e Planejamento

Gerência de Planejamento, Orçamento, Administração e Finanças

Unidade de Execução Orçamentária e Financeira

Núcleo de Gestão e Fiscalização de Contratos.

Conforme diagnóstico realizado, sugere-se, para melhorar o processo de gestão e fiscalização dos contratos:

  • Implementar o fluxograma do processo de acompanhamento dos contratos, mapeando o trâmite entre gestor/fiscal e demais setores envolvidos.
  • Implementar o uso de um Sistema Integrado de Gestão, que possibilite o acompanhamento informatizado da gestão e fiscalização dos contratos.
  • Adotar um programa de valorização do gestor/fiscal, voltado para a motivação e qualificação permanente.
  • Possibilitar que os servidores envolvidos no acompanhamento dos contratos atuem especificamente na fiscalização e ou gestão de contratos, sem outra atividade.
  • Implementar a nomeação da figura do Fiscal Técnico e Fiscal Administrativo, nos termos da Instrução Normativa nº 06, de 23 de dezembro de 2013.
  • Implementar a participação do Fiscal/Gestor na Elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares e diretrizes na elaboração do termo de referência.
  • Difundir junto aos pregoeiros a necessidade de acompanhamento técnico no momento de lançar os certames no SIASG, para evitar o lançamento inadequado do objeto, facilitando assim a atuação do fiscal.
  • Implementar a acessória do contador, ou outro técnico com conhecimento em planilhas de custos, ao pregoeiro na análise da proposta, antes da adjudicação do certame.
  • Implementar modelos de questionários para avaliação, ou outro instrumento, que possibilite a mensuração do nível de qualidade dos serviços contratados.

Manual de gestão e fiscalização de contratos

Com o intuito de auxiliar na padronização dos procedimentos, na melhoria do processo de gestão e fiscalização dos contratos, visando o alcance da eficiência e eficácia dos serviços de terceirização contratados pelo IF Goiano, foram propostas ações específicas que estão compiladas no apêndice III.

O documento que constitui um modelo de gestão dos contratos e descreve como a execução do objeto será fiscalizada pelo IF Goiano, consiste basicamente em.

  • Definições básicas relacionadas ao processo de Gestão e Fiscalização dos contratos;
  • Definição de quais atores participarão das principais atividades de acompanhamento e fiscalização do contrato, bem como as atividades a cargo de cada um deles;
  • Definição de protocolo de comunicação entre contratante e contratada ao longo do contrato;
  • Definição da forma e do trâmite processual de pagamento do serviço;
  • Definição do método de avaliação da conformidade dos produtos e dos serviços entregues com relação às especificações técnicas e com a proposta da contratada, com vistas ao recebimento provisório e definitivo;
  • Procedimento de verificação do cumprimento das obrigações da contratada de manter todas as condições nas quais o contrato foi assinado durante o seu período de execução;
  • Orientações sobre sanções, glosas e rescisão contratual, bem como os respectivos procedimentos para aplicação;
  • Sugestão de modelos de questionários que possibilitem a mensuração no nível de eficiência e eficácia na execução dos serviços;
  • Sugestão de um fluxograma com o detalhamento dos métodos, processos e rotinas da unidade de gestão e fiscalização dos contratos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Percebe-se que o presente trabalho ao discorrer sobre alguns fatos que marcaram o início da terceirização na Administração Pública no Brasil e sua legislação, juntamente com o levantamento de um diagnóstico sobre a atual metodologia aplicada pelo Instituto Federal Goiano na gestão dos contratos com terceirizados, constatou a falta de padronização da estrutura organizacional do setor de gestão de contratos entre o diversos campi da instituição. Da análise aos resultados obtidos, foram identificados pontos que necessitam de melhorias, sendo possível sugerir ações no sentido de minimizá-los.

Da análise de como os gestores e fiscais de contratos atuam no acompanhamento da execução dos contratos com terceirizados, constatou-se harmonia no trabalho entre os gestores e os fiscais, e que as atribuições tanto dos gestores quanto dos fiscais são bem definidas, visto que ambos identificam claramente o seu papel e o do outro no processo.

Quanto às ferramentas utilizadas no processo de gestão e fiscalização, foi possível identificar o uso, mesmo que de forma não padronizada, de ferramentas que possibilitam a materialização do acompanhamento da execução dos contratos. Porém, quanto às ferramentas que possibilitam mensurar o grau de eficiência e eficácia dos terceirizados, observou-se necessidade de aprimoramento.

Da análise aos dados obtidos foi possível especificar ações de melhorias e delinear um manual de gestão e fiscalização de contratos para o IF Goiano. Espera-se que através dessas contribuições a organização possa obter um modelo de gestão e fiscalização de contratos ideal.

Em relação ao manual de gestão e fiscalização de contratos proposto, verificou-se uma notória aceitação por parte dos dirigentes do IF Goiano, inclusive contando com a designação de uma equipe de servidores para auxiliar na elaboração das diretrizes desse manual. Orienta-se a organização a realizar outra pesquisa junto aos fiscais e gestores de contratos a fim de verificar a diferença entre os resultados encontrados antes e depois da implementação das melhorias e da implantação do manual sugerido. Identificou-se, também, a falta de padronização nos fluxos dos processos, visto que não existe um fluxograma inerente ao processo de acompanhamento dos contratos.

Cita-se como exemplo o trâmite mensal de ateste da nota fiscal, fatura. Não são todos os campi em que o fiscal, após ateste, submete a nota fiscal/fatura ao gestor. Há campus em que a nota fiscal/fatura é encaminhada diretamente ao setor de execução orçamentária; em outros, a mesma passa antes pelo gestor de contratos ou até mesmo é protocolada junto ao setor de protocolo. Embora se perceba uma boa interação entre os gestores dos diversos campi do IF Goiano e entre os fiscais e gestores nos respectivos campi, ainda persiste a falta de padronização dos procedimentos, principalmente os inerentes aos pedidos de repactuação dos contratos, tanto nos de reequilíbrio econômico e financeiro quanto nos de prorrogação dos prazos.

Quanto aos documentos produzidos pelos fiscais durante a fiscalização, há unidades que arquivam todos esses documentos junto ao processo original da licitação, que fica sob a guarda do setor de execução orçamentária e financeira, enquanto que, em outros campi, o fiscal mantém sob sua guarda um dossiê composto pelos documentos que comprovam sua efetiva atuação no acompanhamento da execução do contrato, sendo encaminhado mensalmente para o setor de execução orçamentária, junto à nota fiscal/fatura atestada, apenas o relatório mensal de acompanhamento, respectivas certidões e planilha resumo das retenções.

Compreende-se que há a possibilidade de melhoria contínua no processo de gerenciamento dos contratos através de um acompanhamento mais intenso do trabalho desses profissionais. Recomenda-se que seja realizada a pesquisa junto aos fiscais e gestores de contratos de forma continuada.

REFERÊNCIAS

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BRASIL. Instrução Normativa nº 18, de 22 de Dezembro De 1997. Disciplinar a contratação de serviços a serem executados de forma indireta e contínua, celebrados por órgãos ou entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais – SISG.. Disponível em:< http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/in/in18_97.htm>. Acesso em: 28 fevereiro 2014

BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inc. XXI da Constituição Federal do Brasil.
BRASIL. Lei nº 9.632 de 07 de Maio de 1998. Dispõe sobre a extinção de cargos no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e dá outras providências.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e contrato administrativo. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
 

PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Gestão dos contratos administrativos. A figura do gestor contratual: perfil e atribuições típicas. Boletim de direito municipal, v. 23, n.3, p. 191-201, março, 2007.